广东华登律师事务所　李政均　

由于群众法律意识增强以及物业管理利益的驱动，我市群众小区关于成立业主委员会的纷争日趋激化。近日，本律师在执业过程中接待了部份来访群众，对群众在小区成立业主委员会中的相关问题作出了法律解答。有关案例如下：

　　禅城区某小区建成后多年未成立业主委员会，一直由开发商聘请的前期物业管理公司进行管理，小区居民多来对该物业管理公司的服务不满，但由于未成立业主委托会，有关更换物管公司的工作一直未能实现。2017年，经小区热心群众牵头，在当地政府部门的指导下开始成立业主委员会，物管公司出于利益需要，拉拢部分业主参加筹备组并参与竟选业主委员会。经过选举，小区首届业委会经业主大会表决成立。该小区业委会选举过程中，有业主向政府门反映选举过程的有违反小区业主大会议事规则的行为，损害了业主的利益，要求政府部门责令筹备组改正、撤销不当选举行为及终止本次选举。当业委会向政府部门申请备案时，部分业主也向政府部门投诉，反映本次业委会选举过程中存在违反程序的行为，要求政府部门不予备案。

　　法律问题：

　　１、选举过程中，政府是否有权责令筹备组改正及终止本次选举。

　　２、业主委员会申请备案时，政府是否应对选举过程的合法性进行实质性审查，并以选举过程违法为由决定不予备案。

　　法律分析：

　　一、关于业主委会员选举过程中，政府主管部门的职责。

　　按照我国现行的法律规定，小区业主对所在小区享有自治权，既包括成立业主委员会的权利，也包括不成立或解散已成立的业主委员会的权利。对于业主成立委员会，政府应按照法律的规定严格行使相应职权，不能越权损害业主的自治权。相关规定如下：

　　《物权法》第七十五条第二款规定：“地方人民政府有关部门应对设立业主大会和选择业主委员会给予指导和协助。”

　　《物业管理条例》第十条规定：“ 同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”

　　《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定：“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”第九条规定：“符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。”

　　《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”

　　《佛山市物业管理办法》第三十二条规定：“业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，物业所在地的区房地产行政管理部门或者街道办事处（镇人民政府）应当责令其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可以由物业所在地的居（村）民委员会在街道办事处（镇人民政府）的指导和监督下，组织换届选举工作。”

　　根据以上规定，政府主管部门对业主委员会成立的行政职责仅限于指导和协助。对业主委员会委员选举过程中有关违反议事规则的行为，政府主管部门应进行指导和协调处理，但法律没有授予政府主管部门责令筹备组改正行为、撤销业主选举行为和终止选举程序的行政权力。因此，本案例中，小区业主的上述要求缺乏法律依据。

　　二、业主委会申请备案的性质以及政府备案审查的内容。　

　　《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”

《佛山市物业管理办法》第二十八条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，提交以下资料备案：

　　（一）管理规约、业主大会议事规则；

　　（二）业主大会的会议记录、会议决定和会议表决结果；

　　（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况、分工安排。

　　居（村）民委员会加具意见后，到街道办事处（镇人民政府）和区房地产行政管理部门备案，区房地产行政管理部门应当在收到上述材料后5日内发出备案回执。”

　　上述规定均没有明确备案的性质以及审查的范围，按字面解释，备案指向主管机关报告事由，存档以备查考。从法律层面看，备案涉及当事方和接受备案方。从当事方说，备案就是向有关部门报告，起告知作用；就接受方而言，备案就是保存有关资料，具有公示作用。以物业管理中的相关规定为例，备案按其性质就可以分为以下几种：

　　１、审核式备案。这类备案，只有备案后申请人才具备从事某项活动的条件，实质上是一种审批行为。审核式备案由于能够产生法律效力，会限制当事人的权利或增加当事人的义务，因此，此类备案行为具有可诉性。

　　２、监督式备案。为实现对特定事项的管理，行政主管部门根据有关规定，要求申请人主动履行向主管部门报送备案材料的义务，主管部门对备案的真实性、完备性、有效性进行核实，对符合要求的予以存档备查，不符合要求或不主动履行备案责任的，要求申请人及时纠正，并可依法给予行政处罚。此类备案只是程序性行为，备案结果不会对行政相对人产生直接影响，往往只是行政处罚等行政行为的前置性程序行为，因此不具有可诉性。

　　３、告知式备案，也可称为信息收集型备案或事后备案。

　　关于业主委员会成立的备案性质，国务院法制办在2005年12月7日“对《关于 〈物业管理条例〉第十六条的请示》的答复”中回复湖南省人民政府时认为：“《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”这里的“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。”

　　因此，对于业主委员会的备案申请，政府主管部门仅需根据《佛山市物业管理办法》第二十八条规定，审查业主委员会提供的备案资料是否齐备，不需要对选举过程的合法性以及备案资料的合作法作实质性审查。在资料齐备的情况下，政府主管部门应予以备案。因此，本案例中小区业主要求政府主管部门不予备案的请求不能成立。

　　三、小区业主的维权方式。

　　小区业主委会选举存在违法行为，虽然最终业主委会得以成立，但这是建立在损害部分业主利益的前提下成立的。小区部分业主虽然不能通过政府主管部门进行维权，但并不等于没有其他的维权方式，法律赋予了小区业主通过法律诉讼程序维权的权力。

　　《中华人民共和国物权法》第七十八条第二款规定：“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条规定：“业主以业主大会或者业主委员会作出的决定侵害其合法权益或者违反了法律规定的程序为由，依据物权法第七十八条第二款的规定请求人民法院撤销该决定的，应当在知道或者应当知道业主大会或者业主委员会作出决定之日起一年内行使。”

　　因此，小区部分业主可以向法院提出诉讼，请求人民法院依法撤销业主大会作出的选举决定。